Annullamento d'ufficio di un permesso di costruire: i dodici mesi, l'affidamento del terzo e il mutuo fondiario

Regola applicabile. L'art. 21-nonies della l. 241/2007, nel testo introdotto dal d.l. 76/2020, prevede che, per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, l'annullamento d'ufficio possa essere disposto entro un termine di dodici mesi decorrenti dall'emanazione del provvedimento stesso (o dalla formazione del silenzio-assenso). Il permesso di costruire è un provvedimento di autorizzazione: l'orientamento prevalente della giustizia amministrativa lo riconduce pacificamente a questa disciplina, non al termine ordinario «ragionevole».

Applicazione. Il titolo è stato rilasciato il 5 marzo 2023; il termine è quindi scaduto il 5 marzo 2024. L'annullamento è intervenuto il 15 gennaio 2025, oltre dieci mesi dopo la scadenza.

Conseguenza. Il provvedimento è illegittimo per violazione dell'art. 21-nonies comma 2-bis, perché adottato oltre il termine perentorio. Il termine non è disponibile dall'amministrazione e non può essere superato invocando la gravità dell'illegittimità del titolo o la natura vincolata della materia: la perentorietà serve proprio a rendere prevedibile la sorte dei titoli e a tutelare l'affidamento. L'argomento del Comune secondo cui il vincolo paesaggistico impedirebbe ogni consolidamento confonde il piano della validità del titolo con quello del potere di ritiro: il vizio rende il provvedimento annullabile su ricorso, ma l'autotutela resta soggetta al termine.

Verifica ulteriore. Anche a voler prescindere dal termine, la motivazione è debole sul punto dell'interesse pubblico concreto e attuale, perché enuncia finalità generali e non raffronta l'interesse alla legalità con quello della destinataria e del terzo acquirente, come impone l'art. 21-nonies comma 1. Il ricorso può quindi articolare due motivi autonomi: violazione del termine e difetto di motivazione.

L'affidamento non paralizza il potere. Anche se tempestivo, l'annullamento d'ufficio è esercizio di un potere discrezionale che deve comparare l'interesse pubblico con la posizione dei destinatari e dei controinteressati. L'affidamento del terzo acquirente che ha comprato sul titolo, ottenuto un mutuo e avviato i lavori è un elemento di peso rilevante, ma non trasforma il potere in un divieto: non esiste un affidamento «qualificato» che renda intangibile un titolo illegittimo, salvo che la legge lo preveda espressamente per determinate materie.

La buona fede di Beta conta su altri piani:

1. Motivazione: l'amministrazione deve spiegare perché l'interesse alla tutela del paesaggio prevalga sul pregiudizio economico del terzo, indicando le alternative praticabili;
2. Risarcimento del danno da rilascio illegittimo del titolo: Beta può chiedere il risarcimento all'amministrazione per aver rilasciato un permesso in assenza del nulla osta, se il Comune ha operato con colpa (l'attestazione dell'ufficio tecnico in conferenza di servizi è un indizio forte di negligenza); è il rimedio più efficace, perché consente di recuperare il valore perduto dell'investimento;
3. Indennizzo: attenzione all'errore frequente. L'indennizzo per la perdita di valore del provvedimento favorevole è previsto per la revoca (art. 21-quinquies), non per l'annullamento d'ufficio: la domanda di indennizzo ex art. 21-nonies è quindi da non proporre.

Se invece l'annullamento è illegittimo, come nel caso concreto, il rimedio principale è l'annullamento giurisdizionale del provvedimento di ritiro, che fa rivivere il permesso, con eventuale risarcimento per il periodo di paralisi dei lavori e per le spese sostenute.

Caducato il titolo, l'opera diventa abusiva. L'annullamento del permesso di costruire travolge il titolo sin dall'origine: i lavori eseguiti restano privi di copertura e l'immobile rientra nella categoria delle opere realizzate in assenza di titolo. Il Comune può adottare l'ordine di demolizione e di ripristino dello stato dei luoghi secondo la disciplina dell'art. 31 del d.P.R. 380/2001, previa comunicazione e con la possibilità di acquisizione gratuita al patrimonio comunale in caso di inottemperanza. La circostanza che l'opera sia al 70 per cento non incide sul potere repressivo; rileva semmai sulla quantificazione del pregiudizio risarcibile.

Sorte del mutuo fondiario. Il contratto di mutuo resta valido ed efficace: l'annullamento del permesso non è causa di nullità del finanziamento. Ciò che viene meno è la consistenza della garanzia: l'ipoteca resta iscritta, ma grava su un immobile che, essendo destinato alla demolizione, non conserva il valore su cui la banca aveva calcolato il rapporto di copertura. Questo è il punto su cui si concentra il contenzioso tra banca, mutuataria e Comune.

Colpe da valutare:

1. del tecnico e del Comune, per il rilascio del titolo in assenza del nulla osta paesaggistico;
2. della parte venditrice, che ha trasferito un immobile in corso di costruzione senza segnalare il rischio del vincolo;
3. della società acquirente, se emerge che conosceva la pendenza della verifica paesaggistica.

Impostazione difensiva consigliata. Impugnare l'annullamento per tardività, chiedere in via cautelare la sospensiva per evitare la demolizione nelle more del giudizio e, in via subordinata, proporre domanda risarcitoria verso il Comune e verso il venditore, quantificando il danno come differenza tra valore dell'investimento e valore dell'area una volta demolite le opere.