Legge regionale sugli impianti agrivoltaici e riparto di competenze
Con la legge regionale n. 7 del 2024 la Regione Alfa, che ospita un'area agricola di pregio, ha dettato una disciplina organica degli impianti fotovoltaici a terra superiori a 1 MW: (a) distanza minima di 3 km dai beni culturali e di 500 metri dalle aree agricole di pregio; (b) parere vincolante della Commissione regionale per il paesaggio, da rendersi entro 120 giorni, decorsi i quali si forma il silenzio-assenso; (c) divieto di installazione nelle aree classificate agricole dallo strumento urbanistico; (d) contributo regionale di 20 euro per kW installato, non comunicato alla Commissione europea. Il Governo impugna la legge davanti alla Corte costituzionale entro i sessanta giorni, deducendo la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettere e) e s), Cost. e dell'art. 117, primo comma, Cost.; la Regione si difende invocando il governo del territorio, l'agricoltura e la tutela del paesaggio, e sostenendo che il contributo ha natura meramente compensativa.
1. Quali parametri regolano il riparto e come si atteggiano le disposizioni su distanze e divieto di installazione rispetto alla tutela dell'ambiente e della concorrenza?
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Parametri. L'art. 117, secondo comma, lett. s), Cost. riserva allo Stato la tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali; la lett. e) riserva la tutela della concorrenza, materia trasversale; il terzo comma attribuisce alla competenza concorrente la produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, il governo del territorio, l'agricoltura.
Metodo. La tutela dell'ambiente è materia-valore: la Regione può intervenire in materie di propria competenza, ma non può compromettere il livello di tutela statale. La concorrenza è materia trasversale e funzionale: la norma regionale è illegittima se ostacola l'accesso al mercato o frammenta il territorio in modo irragionevole.
Applicazione. Le distanze fisse di 3 km e 500 m e il divieto generalizzato nelle aree agricole non sono misure di dettaglio, ma condizioni di localizzazione che incidono sulla produzione di energia e sull'assetto del territorio con effetti espulsivi. Se comportano l'impossibilità pratica di realizzare impianti in ampie porzioni del territorio, violano la lett. e) e la lett. s) e sono sproporzionate rispetto all'esigenza di tutela paesaggistica.
Bilanciamento. La Regione può dettare criteri di inserimento paesaggistico e salvaguardie puntuali, non un divieto generalizzato. La differenza tra una disciplina di dettaglio e una preclusione sostanziale segna il confine tra legittimità e illegittimità.
Conclusione. Le lett. a) e c) sono illegittime nella parte in cui precludono in modo generalizzato la localizzazione; è possibile una declaratoria di illegittimità parziale, nei limiti in cui le norme restino applicabili come criteri di valutazione.
2. Il parere regionale vincolante e il silenzio-assenso: compatibilità con l'art. 118 Cost. e con il principio di leale collaborazione.
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Quadro. L'art. 118 Cost. ispirato alla sussidiarietà e alla leale collaborazione richiede che l'intervento regionale in materie statali avvenga mediante strumenti cooperativi, in primo luogo l'intesa, e non mediante atti unilaterali. La chiamata in sussidiarietà richiede l'intesa in Conferenza.
Il parere vincolante. Attribuire alla Commissione regionale un parere vincolante in un procedimento statale di valutazione ambientale significa trasferire alla Regione un potere decisionale su una materia riservata allo Stato. Il parere vincolante non è strumento di leale collaborazione: è una forma di codecisione unilaterale, incompatibile con l'art. 118, primo comma, Cost. e con l'art. 117, secondo comma, lett. s).
Il silenzio-assenso. La previsione di un silenzio-assenso dopo 120 giorni introduce una fattispecie di formazione tacita del consenso non prevista dalla legge statale e incide sull'assetto del procedimento, con rischio di elusione della tutela ambientale. Non è materia regionale e viola il riparto.
Soluzione costituzionalmente conforme. La Regione può partecipare al procedimento con un parere obbligatorio non vincolante, o con l'intesa ove la legge statale la richieda; può esprimere il proprio interesse con una motivazione qualificata, ma non condizionare unilateralmente l'esito.
Conclusione. La lett. b) è illegittima nella parte in cui rende il parere vincolante e prevede il silenzio-assenso; la disposizione può essere conservata come parere obbligatorio non vincolante.
3. Il contributo regionale di 20 euro per kW e l'art. 108 TFUE: quale rilievo assume la mancata notificazione?
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Nozione di aiuto di Stato. L'art. 107 TFUE richiede un vantaggio economico, la selettività, l'incidenza sugli scambi e la distorsione della concorrenza. Il contributo di 20 euro per kW, se riservato a determinate imprese o a determinate aree, presenta caratteri di selettività.
Natura compensativa. La qualificazione come compensazione non è decisiva: occorre verificare se il contributo copra costi che l'impresa avrebbe comunque sostenuto o se si traduca in un vantaggio netto. Se il contributo eccede i costi aggiuntivi imposti dalla normativa, è aiuto.
Obbligo di notificazione. L'art. 108, par. 3, TFUE impone la comunicazione preventiva e il divieto di esecuzione (standstill). La legge regionale che concede aiuti non notificati viola l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 108 TFUE, norma interposta.
Possibili esenzioni. Se il contributo rientra nel regolamento de minimis o è esente ai sensi del regolamento generale di esenzione per categoria, la notificazione non è necessaria, ma la Regione deve indicare la base giuridica e i presupposti dell'esenzione.
Onere argomentativo. La mera affermazione della natura compensativa non basta: occorre dimostrare la proporzionalità rispetto al costo effettivo e l'assenza di sovracompensazione.
Conclusione. In mancanza di notificazione o di esenzione applicabile, la lett. d) è illegittima per violazione dell'art. 117, primo comma, Cost.; la Corte può dichiararla illegittima con efficacia erga omnes e obbligo di recupero.