Legge regionale sulle liste di attesa: titoli di competenza, criteri territoriali e effetti della sentenza della Corte
La Regione Alfa approva la legge regionale 12/2024, pubblicata il 20 giugno 2024, recante misure per il contenimento delle liste di attesa. L'articolo 1 impone alle strutture private accreditate di riservare almeno il 60 per cento della propria capacità produttiva alle prestazioni del servizio sanitario regionale, con sanzioni pecuniarie e sospensione dell'accreditamento in caso di inadempimento. L'articolo 2 richiede, ai fini dell'accreditamento, che il direttore sanitario risieda in Regione da almeno cinque anni. L'articolo 3 esclude per tre anni l'accreditamento di strutture con sede legale fuori dal territorio regionale. L'articolo 4 prevede che le disposizioni si applichino alle strutture di altre Regioni che erogano prestazioni in favore di residenti in Alfa. Il Consiglio dei ministri, con delibera del 30 luglio 2024, impugna la legge davanti alla Corte costituzionale per violazione degli articoli 117, 118 e 120 della Costituzione. La Regione si difende sostenendo che la disciplina attiene alla tutela della salute e che le misure sono proporzionate all'esigenza di garantire i livelli essenziali.
1. Quali titoli di competenza vengono in rilievo per l'articolo 1 e con quale tecnica la Corte valuta il riparto?
Read the worked answer
La materia di riferimento è la tutela della salute, affidata alla competenza concorrente dall'art. 117, comma 3, Cost.: la Regione può dettare norme di dettaglio nel quadro dei principi fondamentali statali. Sullo sfondo opera però la competenza esclusiva statale sulla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni (art. 117, comma 2, lettera m), materia trasversale che non ha un ambito materiale proprio ma attraversa tutti i settori, e che comprende la fissazione dei livelli e delle condizioni di erogazione uniformi.
La Corte non ragiona per compartimenti rigidi: individua il nucleo prevalente della disciplina e, se la norma regionale incide su un titolo esclusivo statale, la dichiara illegittima anche se formalmente inserita in una legge di settore regionale. Può inoltre operare la chiamata in sussidiarietà ex art. 118, comma 1, quando esigenze di esercizio unitario giustificano l'attrazione in capo allo Stato, con il correttivo della leale collaborazione.
Applicando questi criteri, l'art. 1 disciplina l'organizzazione dell'offerta e l'uso della capacità produttiva delle strutture accreditate: è un profilo di programmazione sanitaria regionale, tendenzialmente riconducibile alla tutela della salute. La norma diventa illegittima se, di fatto, modifica il contenuto del livello essenziale o le tariffe, o se introduce una riserva che altera l'uniformità dell'erogazione. La risposta più corretta è dunque condizionata: la misura è ammissibile se si mantiene entro i principi statali e non comprime il LEA; le sanzioni sull'accreditamento, che incidono sull'abilitazione all'erogazione, sono il punto più esposto.
2. Gli articoli 2 e 3 sono compatibili con gli articoli 117, secondo comma, lettera e), e 120, primo comma, della Costituzione?
Read the worked answer
No, e il giudizio di incompatibilità è qui più netto che per l'art. 1. Il criterio della residenza del direttore sanitario in Regione da cinque anni e quello della sede legale sono requisiti territoriali che non hanno alcun rapporto funzionale con la qualità della prestazione o con l'attendibilità del soggetto: sono barriere all'ingresso costruite su un elemento neutro rispetto al rischio sanitario.
La tutela della concorrenza (art. 117, comma 2, lettera e) è competenza esclusiva statale e ha carattere trasversale: comprende la disciplina dei requisiti di accesso al mercato e delle condizioni di concorrenza tra operatori. Una Regione non può introdurre requisiti di stabilimento ulteriori rispetto a quelli statali, perché ciò frammenta il mercato e discrimina gli operatori in base alla provenienza. L'art. 120, comma 1, vieta espressamente provvedimenti che ostacolino la libera circolazione delle persone e delle cose tra le Regioni: l'esclusione triennale delle strutture con sede fuori dal territorio è la violazione più evidente.
Il test di proporzionalità aggrava il giudizio: non c'è idoneità (la residenza non garantisce qualità), non c'è necessità (la programmazione può essere perseguita con l'accreditamento funzionale all'offerta, con contratti di acquisto e con criteri qualitativi) e il sacrificio è sproporzionato. L'art. 4, che estende la disciplina a strutture di altre Regioni, è inoltre viziato per extraterritorialità: la Regione non può imporre obblighi a soggetti e attività fuori dal proprio territorio, salvo i profili di coordinamento ammessi dalla leale collaborazione.
3. Se la Corte dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 3, quali effetti si producono sugli accreditamenti già rilasciati e sulla possibilità per la Regione di riapprovare una norma analoga?
Read the worked answer
La sentenza di accoglimento è pubblicata e produce effetti erga omnes dal giorno successivo alla pubblicazione (art. 136 Cost.); si estende, ex art. 27 legge 87/1953, alle disposizioni consequenzialmente illegittime, cioè a quelle che sono legate da un nesso di stretta derivazione con la norma caducata.
Sugli atti amministrativi applicativi vale una distinzione: gli atti adottati sulla base della norma illegittima non sono automaticamente travolti, perché conservano l'efficacia finché non siano annullati in autotutela o rimossi dal giudice amministrativo. La Regione deve però riesaminare gli accreditamenti rilasciati o negati in applicazione dell'art. 3, rimuovendo il criterio territoriale, e deve dare conto dell'affidamento dei soggetti che avevano ottenuto il titolo sul presupposto della norma poi caducata. I rapporti esauriti restano tendenzialmente fermi, salvo il giudicato contrario.
Il legislatore regionale può riapprovare una disciplina analoga solo se rispetta i parametri costituzionali: la sentenza non è una preclusione assoluta alla materia, ma vincola la Regione all'osservanza dei precetti costituzionali e delle rationes decidendi. Una nuova legge che reintroducesse il criterio della sede legale, magari con formulazione diversa, sarebbe nuovamente impugnabile e difficilmente supererebbe il giudizio. Se invece la Regione introducesse requisiti qualitativi e organizzativi applicabili indistintamente a tutti gli operatori, la misura potrebbe essere compatibile.