Expropriation indirecte et police environnementale
Un investisseur étranger exploite une usine d'embouteillage d'eau minérale dans l'État de Malvira, pays en développement. Il a investi 40 millions d'euros et emploie 300 personnes. Pour protéger un aquifère surexploité, le Parlement adopte une loi interdisant tout prélèvement industriel dans la zone, sans indemnisation. L'usine perd 70 % de son approvisionnement et devient non rentable. L'investisseur invoque un traité bilatéral d'investissement et menace d'arbitrage pour expropriation indirecte. L'État soutient qu'il s'agit d'une mesure de police environnementale, non discriminatoire et proportionnée. Le ministère des Affaires étrangères vous demande si l'État doit négocier, contester la compétence ou défendre au fond. Le traité contient une clause de traitement juste et équitable et une clause de police générale. Les élections approchent et l'opinion est sensible à la protection de l'eau.
1. Comment distinguer une expropriation indirecte d'une mesure de police environnementale ?
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L'expropriation indirecte est une mesure qui prive l'investisseur de la jouissance de son investissement, même sans transfert de titre. Les critères sont l'impact économique (perte de 70 % de l'approvisionnement), la durée, la légitimité des attentes, la proportionnalité et la procédure. La mesure de police environnementale, elle, poursuit un but légitime, est non discriminatoire, proportionnée et respecte le due process.
La doctrine des pouvoirs de police admet qu'un État ne doive pas indemniser toute perte dès lors qu'il protège l'environnement, la santé ou l'ordre public. Mais certains tribunaux appliquent la « sole effects doctrine » et indemnisent dès que l'impact est substantiel. Ici, l'interdiction est générale et sans indemnisation ; elle peut être qualifiée d'expropriation indirecte si elle détruit la valeur de l'investissement. Le fait que l'usine conserve 30 % de son approvisionnement peut être décisif : la privation n'est peut-être pas totale.
2. Quels arguments l'État peut-il avancer ?
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L'État peut invoquer : la protection d'une ressource naturelle essentielle, l'intérêt public, la non-discrimination (la loi s'applique à tous), la proportionnalité (interdiction limitée à la zone de l'aquifère), le respect de la procédure, l'absence d'engagement spécifique de l'État sur un volume d'eau illimité, et la clause de police générale du traité. Il peut aussi soutenir que l'investisseur connaissait le risque de surexploitation et n'a pas fait preuve de diligence.
Si le traité contient une clause de traitement juste et équitable, l'État doit démontrer que l'investisseur n'a pas été traité de manière arbitraire. Il peut proposer une transition, une source alternative ou une compensation partielle pour les mesures transitoires, ce qui affaiblit la thèse de l'expropriation. Enfin, il peut contester la compétence du tribunal si la clause de règlement des différends est limitée.
3. Quelle stratégie pratique recommandez-vous ?
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Je recommande une stratégie à deux niveaux. D'abord, négocier : proposer un délai de transition de 12 à 24 mois, une aide à la reconversion, un accès à une autre source d'eau ou une compensation ciblée pour les coûts directs. Cela évite un arbitrage long et coûteux. Ensuite, préparer la défense au fond : documenter l'étude d'impact, la proportionnalité, la non-discrimination et la procédure.
Ne pas contester la compétence sans base solide, car cela peut aggraver l'image de l'État. Si l'investisseur refuse toute négociation, défendre la mesure comme police environnementale et demander au tribunal de rejeter la demande. Il faut aussi anticiper l'opinion publique : une indemnisation excessive serait mal perçue. Une issue négociée avec une compensation limitée est probablement la meilleure solution.