Arbitrage budgétaire en cours d'exercice : la fongibilité ne sauvera pas le titre 2
Vous êtes secrétaire général de l'agence régionale de santé (ARS) des Pays-de-la-Loire, responsable de la bonne exécution d'un budget de 1,42 milliard d'euros réparti en trois programmes, dont 210 millions de crédits de personnel (plafond de 2 340 ETPT). À la fin du troisième trimestre, la consommation des crédits de personnel atteint 81 % pour 75 % attendus, sous l'effet de 38 000 heures supplémentaires et de remplacements non anticipés ; le plafond d'emplois est dépassé de 9 ETPT. Les crédits d'investissement ne sont consommés qu'à 41 %, le Ségur numérique ayant pris six mois de retard. La réserve de précaution, de l'ordre de 3 %, est entamée aux deux tiers. Le contrôleur budgétaire et comptable a refusé de viser un marché de 4,2 millions d'euros, faute de crédits disponibles sur l'article concerné. Le secrétariat général du ministère annonce un effort d'économies de 2 % en 2025 et exige une trajectoire avant la conférence de gestion du 15 octobre.
1. Diagnostiquez la situation d'exécution et proposez un arbitrage compatible avec les règles de la LOLF et de la gestion budgétaire et comptable publique.
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1. Diagnostic : trois déséquilibres de nature différente, donc trois traitements différents.
- Personnel (titre 2) : surconsommation de 6 points et dépassement de 9 ETPT. C'est le point le plus grave, car le plafond d'emplois est une autorisation parlementaire et non un objectif indicatif.
- Investissement (titre 5) : sous-consommation de 59 %, qui signale un problème de commande publique et de calendrier, non de trésorerie.
- Trésorerie de précaution : réserve entamée aux deux tiers, ce qui réduit la marge de sécurité de fin d'exercice.
2. Le piège à éviter. Le réflexe serait de financer le dépassement de personnel par des crédits d'investissement non consommés. C'est juridiquement impossible : la fongibilité est asymétrique (art. 7 LOLF) - les crédits de personnel ne peuvent être abondés par redéploiement depuis d'autres titres, alors que l'inverse est possible. Toute décision prise sur ce fondement serait irrégulière et engageait la responsabilité du gestionnaire.
3. Arbitrage proposé.
- Titre 2 : plan de résorption immédiat (plafonnement et validation hiérarchique des heures supplémentaires, non-remplacement des départs jusqu'à résorption des 9 ETPT, réexamen des contrats à durée déterminée). Si le dépassement persiste au 31 décembre, seule une mesure de finances publiques (ou un abondement négocié dans le cadre du dialogue de gestion) peut le régulariser : la demande doit être préparée dès maintenant, chiffrée et argumentée, sans attendre le constat.
- Titre 5 : relancer les marchés en retard et solliciter, le cas échéant, le report de crédits de paiement sur l'exercice suivant, ce qui est possible pour l'investissement et évite une annulation sèche.
- Titre 3 : redéployer vers les dépenses de fonctionnement courant les crédits de personnel non consommables ailleurs ? Non : c'est l'inverse qui est permis. On peut en revanche transférer du personnel vers d'autres titres si le besoin s'inverse en fin d'année.
4. Ce qu'il faut porter à la conférence de gestion. Un tableau unique consommation/prévision par titre et par programme, l'identification des 9 ETPT, la liste des marchés engagés ou non, et une trajectoire 2025 intégrant les 2 % d'économies. Sans ce triptyque, l'arbitrage sera subi et non choisi.
2. Le contrôleur budgétaire refuse son visa sur un marché de 4,2 millions d'euros. Décrivez la procédure, les risques et les solutions possibles.
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1. Ce que signifie le refus. Le visa du contrôleur budgétaire est un contrôle a priori de la disponibilité des crédits et de la régularité de l'engagement. Son refus n'est pas un avis : il fait obstacle à la signature. Il doit être motivé, et le motif ici est simple - absence de crédits disponibles sur l'article concerné, ce qui renvoie à un problème de disponibilité, non de légalité de l'achat.
2. Procédure. Trois voies, à mener dans l'ordre :
- demander par écrit le réexamen, en produisant un plan de financement (redéploiement interne autorisé, crédits de paiement 2025, reports) ;
- en cas de maintien du refus, saisir l'échelon ministériel d'arbitrage : un passage en force reste possible mais doit être exprès, motivé et assumé par le responsable de programme, car il transfère le risque sur le gestionnaire ;
- en parallèle, examiner si le marché peut être alloti ou phasé pour n'engager qu'une première tranche couverte par les crédits disponibles.
3. Risques à ne pas sous-estimer.
- Juridique : un engagement sans visa régulier constitue une dépense irrégulière, susceptible d'être déférée à la Cour des comptes et de fonder une responsabilité personnelle ou de gestion.
- Opérationnel : un marché retardé de six mois dégrade le calendrier du Ségur numérique et fragilise le dialogue avec les éditeurs.
- Politique : le refus de visa, s'il est révélé, devient un signal d'alerte sur la fiabilité de la gestion de l'agence.
4. Solution recommandée. Ne pas forcer. Présenter au contrôleur un plan de financement crédible : redéploiement de crédits de titre 3 non consommés vers l'article concerné (opération autorisée), engagement partiel sur 2025 et solde sur 2026, et réduction du périmètre fonctionnel de la première tranche. En contrepartie, obtenir un calendrier de visa sécurisé pour les marchés suivants. Le vrai sujet n'est pas le contrôleur, c'est l'absence de programmation pluriannuelle des achats : la réponse de fond est un plan d'engagement actualisé tous les trimestres.