駅前の無許可街頭演説と中止命令の限界
6月の平日午前8時ころ、A駅南口前の歩道(幅4メートル、改札から約15メートル、通勤客が1分間に200人前後通行)で、政治団体Xの構成員5名が、拡声器(駅から20メートルの地点で騒音計85デシベル)を使って演説を行い、通行人にビラ約300枚を配った。Xは、市の「屋外広告物及び街頭宣伝活動の適正化に関する条例」12条が定める公安委員会の許可を受けていない。同条例は道路における集団示威運動と拡声器の使用について許可制を採り、14条で「許可を受けない行為は中止させることができる」と定める。駅利用者から「騒音がひどい」「歩道がふさがっている」との110番通報が3件あり、午前8時20分に警察官2名が臨場した。Xの代表者は「憲法21条が保障する表現の自由の侵害であり、許可制自体が違憲だから中止に応じない」と述べている。現場では、プラカード3枚が車道側に1.5メートルはみ出して置かれ、自転車が車道を通行している。歩道には点字ブロックが敷設されており、ベビーカーを押す通行人が車道に回り込む場面もあった。なお、Xは先月も同じ場所で無許可の演説を行い、その際は警察官の口頭指導に従って30分で終了している。当日は市議会選挙の告示前日で、駅前には他団体の街頭活動も見られる。
1. 本件条例のような許可制を憲法21条1項との関係でどう評価するか。判断の枠組みを示したうえで、警察官が拡声器の使用やプラカードを中止・撤去させることができるかを論ぜよ。
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1. 判断枠組み 表現の自由は精神的自由のうち中核をなす権利であり、その制約には他の自由に対する制約よりも厳格な審査が及ぶ(二重の基準)。とくに許可制は、表現がなされる前にこれを抑圧する事前抑制の性格をもつため、原則として慎重な審査を要する。
2. 道路という場の特殊性 もっとも、道路は本来交通の用に供される場であり、集団行進や拡声器の使用は通行人の安全や住環境と必然的に衝突する。そこで、表現の内容に着目しない、時間・場所・方法に関する合理的な規制にとどまる限り、許可制を採ること自体は直ちに憲法21条1項に反しない。
3. 合憲性の条件 許可制が許されるのは、①許可基準が明確で行政の恣意的運用を排除できること、②不許可処分について理由の提示と司法審査の機会が確保されていること、③許可制によらなければ目的を達成できないこと、の各点が満たされる場合である。
4. 本件へのあてはめ 本条例12条の許可基準が抽象的で、14条が「許可を受けない行為は中止させることができる」と無限定に定めているとすれば、そのままでは広範な事前抑制となり違憲の疑いが強い。しかし、合憲的限定解釈として、中止が許されるのは通行の安全や騒音について具体的な危険が現実に生じている場合に限られると解すべきである。本件では、プラカードが車道に1.5メートルはみ出し、自転車が車道を通行し、点字ブロック上を避けてベビーカーが車道に回り込むなど、具体的危険が現実化している。したがって、車道上のプラカードの撤去と拡声器の使用中止を求めることは許される。
5. 限界 他方、ビラ配りまで一律に中止させることは、具体的危険と関係のない部分への制約であり、比例原則に反する。中止は必要最小限の範囲にとどめなければならない。
2. 仮にXが条例に基づき許可を申請したが、公安委員会が「過去3回、無許可で街頭活動を行った事実がある」ことのみを理由に不許可とした場合、どのような憲法上の問題があるか。
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1. 不許可事由の性質 許可制における不許可事由は、表現の内容とは無関係な、明確かつ客観的な基準でなければならない。過去の違法行為の有無のみを不許可事由とすることには、次の問題がある。 ①団体の性格や過去の表現活動に着目した規制であり、内容規制に接近する。 ②「将来も違法行為を行う」という推測に依存しており、明確性を欠き、恣意的運用を招く。 ③一度でも無許可活動をした団体が以後一切許可を得られなくなり、表現の機会を長期にわたり奪う。
2. 憲法上の結論 過去の違法行為は、あくまで将来の具体的危険を基礎づける間接事情にとどまる。それのみで不許可とすることは、合理的な根拠を欠く事前抑制であり、憲法21条1項に違反する疑いが強い。
3. 手続的保障 不許可とする場合には、理由を具体的に示し、不服申立てと司法審査の機会を与える必要がある。不許可処分は抗告訴訟の対象となる処分に当たる。
4. 現場との関係 このような不許可処分があるからといって、警察官が現場で直ちに実力を以て中止させることはできない。処分の効力や執行手続を確認し、必要的最小限度の対応にとどめるべきである。
3. 臨場した警察官が当日現場でとるべき対応を、警察比例の原則に照らして具体的に述べよ。
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1. 原則 警察比例の原則とは、警察権の発動は社会の安全・秩序を維持するために必要な最小限度にとどめ、目的と手段の均衡を保たなければならないという原則である。
2. 段階的対応 ①まず代表者に対して任意の説得を行う。拡声器の音量を下げること、演説の位置を歩道の駅寄りに移動すること、プラカードを歩道内に収めること、実施時間を短縮することを具体的に提示し、自発的な改善を求める。 ②車道にはみ出したプラカードは道路交通法上の道路使用許可の問題でもあるため、まず直ちに撤去するよう求める。従わない場合に限り、条例14条に基づく中止・撤去を実力で行う。 ③中止を命ずる場合でも、拡声器の使用と車道上の物件に限定し、ビラ配りや演説そのものまで一律に禁止しない。
3. 記録と説明 命令の根拠条文、理由、対象行為を口頭で明示し、可能なら書面を交付する。執行人の氏名・時刻・状況を記録し、第三者の立会いを得る。通行人、とくにベビーカーや車いす利用者の安全確保を最優先し、誘導を行う。
4. 事後 中止命令に従った後も、再開の働きかけには段階を踏んで対応し、いきなり強制手段に移らない。SNS等での拡散に備え、対応の経緯を客観的に残しておく。