Portaria de cobrança e o devido processo legal tributário
A União, por meio de portaria interministerial, cria obrigação acessória que exige das empresas de transporte de cargas a apresentação mensal de arquivos eletrônicos com dados de operações, sob pena de multa de R$ 5.000 por mês de descumprimento. A obrigação é instituída em 10 de março de 2024, com efeitos a partir de 1º de abril de 2024. A empresa Alfa Transportes Ltda., notificada em maio de 2024, impugna administrativamente alegando (i) que a portaria não pode criar obrigação acessória nem multa, por ofensa à legalidade tributária; (ii) que o prazo de 20 dias entre a publicação e a exigência viola a anterioridade; e (iii) que a multa tem caráter confiscatório. A autoridade fiscal mantém a exigência. A empresa pretende ação anulatória e pedido de tutela provisória.
1. A obrigação acessória e a multa podem ser instituídas por portaria? Analise à luz da legalidade tributária e da jurisprudência sobre o tema.
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A resposta exige separar obrigação principal e acessória. O art. 97 do CTN reserva à lei a instituição de tributos e a definição de fato gerador, base de cálculo e alíquota; já o art. 115, parágrafo único, autoriza a autoridade administrativa a expedir normas complementares sobre obrigações acessórias. Nesse sentido, a jurisprudência do STF admite que ato infralegal discipline deveres instrumentais de colaboração, desde que não crie nem majore tributo. O ponto crítico é a multa: sanção pecuniária por descumprimento de dever instrumental pode ser prevista em lei, mas a portaria aqui institui diretamente a penalidade, o que invade a reserva legal. A análise deve distinguir: (a) a exigência de arquivos eletrônicos é, em princípio, obrigação acessória válida, se prevista em lei habilitante e regulamentada por ato do Executivo; (b) a multa fixada pela própria portaria é inválida por falta de base legal. Quanto ao prazo de 20 dias, não se aplica anterioridade, que é regra de não surpresa para a exigência de tributo, mas pode haver ofensa à razoabilidade e ao devido processo se o prazo for inexequível; o argumento deve ser examinado concretamente. Conclusão: a impugnação deve ser parcialmente acolhida, afastando a multa e preservando a obrigação acessória se houver lei que a autorize.
2. Como deve ser analisado o pedido de tutela provisória para suspender a exigibilidade da multa antes do julgamento?
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A tutela provisória em matéria tributária deve observar o art. 151 do CTN: a concessão de liminar em mandado de segurança ou de tutela antecipada suspende a exigibilidade do crédito, mas não dispensa o cumprimento da obrigação acessória. Deve-se verificar a probabilidade do direito, que aqui se concentra na ausência de base legal para a multa, e o perigo de dano, representado pela cobrança imediata e pela inscrição em dívida ativa. Não se exige, em regra, garantia para a suspensão da exigibilidade, mas o juiz pode condicionar medidas. O pedido deve ser limitado ao que é controvertido: suspender a exigibilidade da multa, sem afastar a obrigação de entregar os arquivos, cujo descumprimento pode gerar outras sanções. A decisão deve fundamentar-se em prova documental da portaria e da notificação, demonstrando o fumus boni iuris quanto à invasão da reserva legal. Se houver risco de prejuízo à fiscalização, o juízo pode exigir depósito ou outra cautela. A resposta deve ainda indicar que a tutela não pode antecipar o mérito de forma irreversível, mas pode preservar a situação até a sentença, com fundamentação específica sobre cada requisito.