Dano ambiental em área de proteção e competência sancionatória concorrente
Uma empresa de mineração opera em município com área de proteção ambiental estadual e rio que abastece três cidades. Em fiscalização, o órgão ambiental estadual constata supressão de vegetação em 12 hectares e lançamento de efluentes acima do limite, lavrando auto de infração com multa de R$ 5 milhões. O município também autua pela mesma conduta, aplicando multa de R$ 2 milhões. O Ministério Público Federal instaura inquérito civil porque o rio é interestadual e há indícios de dano a comunidade indígena na margem oposta. A empresa alega bis in idem e celebra termo de compromisso apenas com o município, sem previsão de recuperação integral.
1. Há bis in idem na dupla autuação estadual e municipal? Como o MPF deve atuar diante da competência concorrente?
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Não há, em abstrato, bis in idem pela simples dupla autuação por entes distintos. A competência ambiental é comum, e cada ente pode exercer o poder de polícia dentro de seu âmbito. O problema surge quando as sanções decorrem do mesmo fato, com identidade de fundamento e de bem jurídico, gerando excesso. A jurisprudência exige análise concreta: se o município autuou com base em competência suplementar e o estado com base em competência estadual, pode haver dupla punição pelo mesmo ilícito.
O MPF deve verificar a base legal de cada auto, a data, o objeto e o elemento sancionatório. Se houver identidade, deve propor a prevalência do ente com competência originária e a anulação ou redução da sanção sobreposta, evitando enriquecimento sem causa. A atuação não é apenas anulatória: cabe buscar a reparação integral, que é autônoma em relação à multa.
A competência do MPF se justifica pelo caráter interestadual do rio e pela presença de comunidade indígena, atraindo interesse da União. O termo de compromisso municipal não vincula o MPF nem esgota a reparação; ele pode ser considerado como parte da solução, mas deve prever recuperação integral, prazo, garantias e fiscalização. O MPF deve exigir plano de recuperação dos 12 hectares e monitoramento do efluente, sem prejuízo da ação civil pública.
2. Como estruturar a reparação integral considerando a cláusula do termo de compromisso municipal?
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A reparação integral é autônoma e não se confunde com a sanção administrativa. O termo de compromisso é instrumento de consensualidade, mas só produz efeitos se cumprir os requisitos legais: qualificação técnica, previsão de recuperação, prazos, garantias e fiscalização. Cláusula que limite a reparação ou exclua a responsabilidade por dano futuro é nula.
O MPF deve avaliar o termo e, se insuficiente, propor ação civil pública com pedidos cumulativos: recuperação da área degradada, recomposição da vegetação, controle do efluente, indenização por dano material e moral coletivo e, se cabível, compensação pela perda de serviços ecossistêmicos. Deve considerar o nexo entre a conduta e o dano à comunidade indígena, com participação dos afetados e respeito à consulta livre, prévia e informada.
A estratégia processual deve incluir tutela de urgência para cessar o lançamento, prova técnica independente e articulação com o órgão estadual. O termo municipal pode ser usado como prova de reconhecimento do dano, mas não como quitação. A responsabilidade é objetiva e solidária, alcançando a empresa e, se houver, financiadores e administradores nos termos da lei. O acordo só deve ser homologado com cláusula de integralidade e mecanismo de revisão em caso de descumprimento.